王振民 胡 健
【摘 要】 30年前的12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法。这是新中国颁布的第四部宪法，与广纳民意、深得民心的1954年宪法一脉相承，同“文革”色彩鲜明的1975年宪法、“左”的思想尚未彻底清除的1978年宪法进行了果断切割。现行宪法根据改革开放新时期的使命和任务，全面体现了党在社会主义初级阶段的基本路线，
【分 类】 【政治、法律】 > 法律 > 中国法律 > 国家法、宪法
【关键词】 现行宪法 三十周年 社会主义初级阶段 1954年宪法 纪念 1975年 全国人大 “文革”
【出 处】 《中国法律：中英文版》2012年 第6期 13-17页 共11页
30年前的12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法。这是新中国颁布的第四部宪法，与广纳民意、深得民心的1954年宪法一脉相承，同“文革”色彩鲜明的1975年宪法、“左”的思想尚未彻底清除的1978年宪法进行了果断切割。现行宪法根据改革开放新时期的使命和任务，全面体现了党在社会主义初级阶段的基本路线，规定了国家的根本制度和根本任务，公民的基本权利和义务、国家生活的基本原则和社会活动的根本准则，为坚持和发展中国特色社会主义提供了根本保证。可以说，这是一部改革色彩鲜明的宪法，是一部开放思维贯穿的宪法，更是一部人的尊严彰显的宪法。30年来，国家根据经济社会发展变化又于1988年、1993年、1999年和2004年对现行宪法进行了四次修改，形成31条修正案，与时俱进地实现了宪法规范与社会实践的紧密衔接。改革开放30年的实践证明，1982年宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则，克服了1975年宪法和1978年宪法的缺陷，总结了建国30多年来我国社会主义发展的丰富经验，集中了全国各族人民的意志，既考虑到当时的现实情况，又照顾到将来的发展前景，同时注意吸收国外的有益经验，是一部中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的宪法，也是建国以来最完善的一部宪法。立足当下，展望未来，在现行宪法颁布实施三十周年这个特殊时点，我们更要深思，宪法作为国家根本大法，应当如何进一步发挥应有作用，在全社会形成尊崇宪法、遵守宪法、施行宪法、捍卫宪法的良好氛围和自觉意识，从而凝聚社会共识、引领改革发展、有效制约权力、充分保障人权。
凝聚社会共识
古往今来，不论中西，每一个国家要独立生存、向前发展，前提就是全体国民要形成最起码的社会共识，比如一国以什么为最终目标和基本底线，内部的政治权力如何分配、国家与公民的关系如何规范，等等。很难想象，一个缺乏基本社会共识或者只能用武力来获得暂时社会共识的国家，能够自主、和平、可持续地发展，而不陷入战争内耗、四分五裂的泥潭。因此，立宪承载着一项最基本的政治功能——凝聚社会共识。
产生于中世纪的宪法性文件——1215年的英国大宪章，是世界上第一部限制王权的“权利法案”，虽然主要限于保护封建贵族的权力，但充分体现了当时英国绝大多数国民反对王权专横的意愿。此后的1628年《权利请愿书》、1689年《权利法案》以及1701年的《王位继承法》，与大宪章的精神一脉相承，构成了限制包括王权在内的公权力，保护公民的生命、自由与财产权的宪法性法律，为英国从封建传统社会和平过渡到现代法治国家、开启强国之路奠定了政治基础。
如果说英国宪法是国王与贵族、精英与平民“妥协”的产物，那么美国宪法则是吵架“吵”出来的共识。1776年美国独立战争胜利后，13个州先后各自制定了自己的宪法。1780年，各州代表又制定了《邦联条约》，建立了一个权力孱弱、缺乏权威的中央政府：它无力控制各州的立法权力，任凭各州议会干预司法程序；它无权向各州征税，以致退伍军人一度因为得不到欠付军饷而威胁兵变；它无权调节州际贸易，无力阻止各州之间的保护主义和贸易战争；它没有自己的武装力量，无力保卫美洲疆土和各州治安。这充分说明，现有的制度设计和安排，既不能解决当时的内忧外患，也不能体现未来的发展方向。与此同时，大州与小州之间、南方与北方之间、开拓者与后来者之间、农场主与实业家之间、推崇大政府者与偏好小政府者、浪漫主义者与现实主义者之间，都存在着难以调和的立场分歧和利益冲突。怎么办？既然不准备武力解决，那么只能“打嘴仗”——各州派代表在费城召开制宪大会，吵得天昏地暗、不可开交，好几次差点就散了伙，但华盛顿、富兰克林、汉米尔顿、杰斐逊等先贤最终以纯熟的政治手段和难得的妥协精神，完成了美国立宪进程，建立起权力相对集中但又有效制约的联邦政府。美国联邦宪法是美国社会达成基本共识的产物，在此后的两个多世纪里虽历经沧桑，但保持了国家的基本稳定，虽经历南北内战却未分崩离析，虽经历经济萧条却未丧失信心。
1954年宪法和1982年宪法，之所以被称为“好的宪法”，正是因为它们在特定的历史条件下，最大限度地凝聚了各方面的共识，最大程度地调动了各方面的积极性，成为“治国安邦的总章程”。现行宪法颁布实施已经30年，中国的改革开放也走到了极为关键的历史关头。可以说，当今世界剧烈变动，当代中国深刻变革，社会思想复杂多远，社会矛盾迭加碰头。关于中国的走向、改革的步骤和顶层的设计，也是众说纷纭，不一而足。有人怀念建国初期虽然封闭隔绝、物质匮乏却精神丰富、平均分配的类似田园牧歌、乌托邦式的“美好年代”，提出要重回“毛泽东时代”；有人痛感当前官员腐化堕落、权力不受制约、公平正义匮乏，一厢情愿地想照搬照抄，走西方“三权分立”、“两院制”和“联邦制”的道路；也有不少人因为户籍改革、医疗改革、教育改革、社会保障改革的滞后，背负种种压力，成为“漂族”、“蚁族”、“留守儿童”、“空心家庭”，既想要有所改变，又觉得无能为力。对此，执政党在刚刚闭幕的十八大上已经明确响应，中国既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路，为未来施政设定了方向、划出了底线。可以说，当前中国纷繁复杂的利益诉求和思想观念，更加迫切地需要宪法发挥凝聚社会共识的功能；也唯有如此，中国这艘大船才能排除“左”与“右”、“中”与“西”的干扰，轻装上阵、乘风破浪，驶出一条最适合国情、最有利于人民的路。
引领改革发展
1982年宪法颁布实施的30年，是中国社会急剧转型的特殊时期，可以说是“三千年未有之大变局”。“改革”是检索中国这三十年发展历程的关键词，也是对宪法稳定性和生命力最大的挑战。纵观美国1787年宪法颁布实施后的两百多年里，共历经18次修改形成了27条修正案，平均13年修改一次，每形成1条修正案平均需要8年时间。而我国现行宪法通过以后，至今已作过4次修改，形成了31条修正案，平均每7.5年修改一次，平均每年修改1处。以修宪频率和幅度作比较，可以从一个侧面反映出中国宪法稳定性与变动性的剧烈冲突，以及这一冲突背后，中国社会因为改革而发生的翻天覆地的变化。
一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先修法后改革；第二种是一边修法一边改革，两者同步进行；第三种是先改革后修法。不可否认，在改革开放初期，计划经济向市场经济转型，改革就意味着必须突破维护计划经济体制的法律制度或政策底线，“摸着石头过河”的试错模式一直存在并被默认，“先改革后修法”成为无奈而又必须的选择。在这一背景下，“先违宪违法（或违反政策），既成事实后再修宪修法”的突破和创新成为常见的改革模式。在当时的环境下，这是不得已而为之，现在看来则是弊多利少。第一，让改革在没有相应宪法依据和法律保障的情况下进行，使改革者心有余悸，反对改革者理直气壮，增加了改革的难度，影响了改革的深入发展。第二，让改革处于无序状态，“改革允许试错”、“改革要付出成本与代价”等借口之下产生了不少监管真空和灰色地带，加大了权钱交易和权力失控的腐败风险，形成了既得利益格局，也给下一步深入改革增加了难度。国有企业产权制度改革就是一个典型的例子。第三，虽然有些明显违反法律甚至宪法的改革，在事后被证明是有利于解放和发展生产力，有利于经济社会的发展和国家的整体利益，被一些学者认为是“良性违宪”、“良性违法”，但这从客观上损害了法律的权威，助长了法律虚无主义，从长久来看不利于增强全民的法律意识、建设法治国家。从整体趋势上看，经过多年的改革，目前我国已建立起社会主义市场经济体制，中国特色社会主义法律体系也已经形成，正在逐步走出“摸着石头过河”的历史阶段，现在的任务是进一步完善社会主义市场经济体制和中国特色社会主义法律体系，更加重视顶层设计和总体规划，在法治框架内进行改革创新。因此，“先改革后修法”已经不符合时代的要求，“先修法后改革”、“边修法边改革”应当成为必然的趋势。
我国历史上一些著名的改革者，非常重视改革的正统性和合法性，都把改革称之为变法，凡要进行改革，都先通过皇权颁布法律，用法律取信于民，用法律与保守势力作斗争，从而确保改革的顺利进行。比如说，商鞅主张“当时而立法，因事而制礼”，以历史进化的思想驳斥了旧贵族所谓“法古”、“循礼”的复古主张，主持了两次大规模变法，推行建立县制、奬励军功、发展生产等一系列改革措施，不仅推动了秦国社会的发展，而且推动了宗法分封制向中央集权制转型，为秦始皇建立大一统帝国奠定了基础，对后世产生了深远影响。北宋中期，面对尖锐的阶级矛盾、严重的民族对立以及财政困境、军事危机，王安石在全国范围内推行新法，开始大规模的改革运动。所行新法在财政方面有均输法、青苗法、市易法、免役法、方田均税法、农田水利法；在军事方面有置将法、保甲法、保马法等。明朝中叶，土地兼并日盛，大量农民的生活每况愈下，流民日益增多，政府税赋收入不断减少而开支却不断增加。为了扭转国家衰亡的趋势，张居正推行了一系列变法措施，比如通过实行考成法，裁减冗员，解决官僚争权夺势、玩忽职守的腐败之风；颁布清丈条例，清查田地，增加赋税；推行“一条鞭法”，改革赋税，促进商品经济的繁荣。历史经验告诉我们，改革需要合宪性和合法性作保障，宪法法律必须走在改革的前面，为改革提供依据，用宪法法律推进改革、保护改革、规范改革，决不能把有利于生产力发展的改革置于违宪违法的境地，更不能让不适应的宪法法律影响改革的进程。因此，我们在按法定程序及时将成熟的改革经验上升为法律制度、通过宪法法律巩固改革开放成果的同时，还要充分认识宪法法律对经济社会发展的指引作用，通过宪法法律来规范和引导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革中的阻力。尤其是应兴应革的事情，要尽可能先修宪修法或者先释宪释法后改革，避免宪法法律滞后于改革，削弱改革的合法性和正当性。对于需要在一定地区、一定范围内先行先试的，在注重灵活性和改革勇气的同时，也要确保在法治框架之内有序推行，通过授权决定、宪法解释、法律解释等方式赋予其合法性和正当性。
有效制约权力
宪法是人民与政府之间的契约，因此宪法很重要的一项功能，就是通过各种监督机制有效约束权力的运行，确保政府的各项权力依法行使并对人民负责，真正建立起一个法治的政府、一个透明的政府、一个服务型的政府。但中国的法治政府建设模式，与西方国家有所不同。
由于我国特殊的政党制度以及长期以来党政不分的现实，政府具有极强的社会动员能力和资源调动能力，“强政府、弱社会”在一定程度上导致了人大的法律监督和工作监督、政协的民主监督等宪法确立的监督机制贯彻不力。我国的法治政府建设，往往不是监督的结果，而是政府的自觉行动。比如说，在2003年《行政许可法》的基础上，2012年10月10日《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，取消171项行政审批，调整143项行政审批，同时明确指出：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”这一表述的力度，前所未有，被舆论普遍视为政府自我改革的决心和魄力。但不可忽视的是，直到现在，中央政府层面的审批事项还有1000多项，而地方政府层面的审批事项则多达1.7万项。可以说，没有外部的监督，没有权力的制约，光靠政府自上而下的自我改革，很难真正建成法治政府。
将宪法中的权力监督原则和运行机制落到实处，还有待社会主义民主法制的进一步深化和推进。一是，继续加强监督权力运行尤其是规范行政权运行的立法，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。当前，尤为迫切的就是推动行政程序法的出台，与行政处罚法、行政许可法、行政强制法、政府信息公开条例等规范行政权运行的法律法规形成合力，给作为“双刃剑”的行政权力套上法律的笼头和缰绳，努力保护公民的知情权、参与权、表达权、监督权，确保“有权必有责、用权受监督、侵权必赔偿”，推动“良法善治”的实现。此外，还要在行政权运行过程中，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。二是，加强人大监督的成效和“刚性”。过去，人大监督采取的主要是对法律实施情况进行检查（即执法检查）、对规范性文件备案审查等一些看上去缺乏“刚性”的措施，类似询问、质询、特定问题调查委员会等“刚性”的手段很少采用。从2010年开始，全国人大常委会根据监督法的规定，结合听取审议中央决算、国家粮食安全、深化医药卫生体制改革、国有企业改革等报告，选择人民群众和人大代表普遍关心的问题，开展了多次专题询问，并通过电视、网络等媒体现场直播或报道，得到社会的广泛关注。全国人大常委会委员面对面地提出很多敏感问题，指出政府工作的不足，国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问，现场气氛十分热烈。这一监督形式推动了国务院及其有关部门工作的改进，加强了对权力运行的监督，也丰富了人大监督的形式。同时，也给质询、特定问题调查委员会等刚性监督手段的运用，积累了实践经验。下一步，应当循序渐进地激活人大的各种法定的“刚性”监督手段，确保权力得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障；还要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，管好政府的“钱袋子”。三是，依照宪法的规定，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。在任何一个追求司法的公正性和现代化以实现社会治理方式合理化的社会中， 司法独立都是一个不容回避的课题。但是由于国家制度、政治体制和司法制度等各方面的原因， 我国并不存在而且在现有制度框架内也不可能存在一般意义上的司法独立。我国宪法和法律并未肯定司法机关在国家基本权力结构中的独立。因为我国实行人民代表大会制度，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。司法机关相对于权力机关并非相互制衡的分权关系而系下位对上位的关系。司法官员受人大任免， 司法机关对人大报告工作并接受其监督。但在这个整体框架之下，审判权和检察权应当依宪独立公正行使。尤其要避免党政领导干部的干涉，避免法定程序之外救济手段和渠道的冲击，避免司法地方保护主义的滋生蔓延，真正做到执政党所承诺和宣示的“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。
充分保障人权
人权的核心是使每个人的个性、人格、精神、道德和能力获得最充分的发展，离不开国家宪法和法律的规定并加以保障。虽然2004年的宪法修正案才明确规定“国家尊重和保障人权”，实现人权入宪，但人权的理念、原则和精神早在1982年宪法中就得到了充分的体现。比如说，与前几部宪法相比，1982年宪法在宪法结构上，把公民的基本权利和义务置于国家机构之前，表明国家权力来源于人民的委托和授予；在宪法内容上，增加了“公民在法律面前人人平等”、“公民的人格尊严不受侵犯”、“公民的通信自由和通信秘密受法律保护”、“公民有获得国家赔偿的权利”等规定；发展了人民代表大会制度、民族区域自治制度和司法制度，增加了基层自治制度；等等。
在中国特色社会主义法律体系形成和完善的进程中，依据宪法制定的法律法规，从不同方面对公民的经济权利、政治权利、文化权利、社会权利等进一步作了具体规定，从实体上和程序上切实保证公民享有广泛的、充分的、真实的自由和权利，为坚持以人为本、尊重和保障人权、维护公民合法权益、促进人的全面发展提供了法制保障。这充分体现了社会主义制度保障人权的优越性，有利于依宪依法实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。可以说，人权保障已经基本实现了有法可依，但关键在于有法必依、执法必严、违法必究。在实践中，公民的民主权利在一定程度上还停留在纸面上和形式中，离“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的目标还有距离。不少地方的主政官员还习惯于对上负责而不是对下负责、“俯视”民众而不是“仰视”民众。公民的平等权利还屡受侵犯。社会生活中形形色色的性别歧视、年龄歧视、地域歧视、城乡歧视等还大行其道，且难以得到有效的法律救济。宪法所规定的、物权法所强调的“公民的合法的私有财产不受侵犯”原则还未落到实处。在“土地财政”的巨额利益驱动之下，一些地方政府与房地产开发商“紧密合作”，导致“野蛮拆迁”、“带血拆迁”、“自焚抗拆”屡禁不止。社会各界广泛期盼下出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在实体和程序上尚有规避空间，“公共利益”在实践中也时常被随意解释和肆意滥用。公民的人身自由保障有待加强。从制度上看，虽然因孙志刚案所引发的舆论狂潮，“收容遣送”已被“救助管理”所取代，但劳动教养制度已经饱受诟病仍在广泛使用。公民因为上访而“被精神病”或者被“安元鼎”等黑保安公司非法拘禁的案例层出不穷，不仅影响了公民表达自由尤其是对国家机关及其工作人员批评建议权的有效行使，而且激化了社会矛盾，恶化了治理生态，不利于坚持以人为本和构建和谐社会。
人权的充分保障是人类社会永续发展的基石，但也是一个艰难且漫长的过程。不仅需要立法上的道德自觉和法律理性、执法上的权力制约和程序制衡，更需要建立有效的宪法实施监督制度，保证宪法正确实施，维护宪法的权威和尊严，确保一切侵犯人权的组织和个人都得到法律的严惩，让每一个公民都能生活在安定平和、免于恐惧的社会之中。
法治关乎国家的前途命运和长治久安，古今中外的历史证明，富有的国家不一定强大，国家要“富”且“强”且“久”，就必须由稳定可靠的法治来支撑。因此，执政党强调，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。依法治国，首先是依宪治国。依法执政，首先是依宪执政。宪法是党和国家最重要的路线方针政策的法律化、制度化，规定的是对人民、国家、民族最重要、最应该铭记的事项，是我们民族历史经验教训最深刻的总结。因此，大家才会公认，宪法既是国家的根本法，也是治国安邦的总章程。凝聚社会共识、引领改革发展、有效制约权力、充分保障人权，既是宪法功能的应有之义，也是我们对现行宪法的合理期待。但归根结底，离不开宪法全面的贯彻和有效的实施。唯有如此，宪法规范的最高效力才能够变为现实。一方面，宪法要始终与时俱进，保持旺盛的生命力。宪法不是完美无缺的，宪法内容要随着时代的进步和实践的发展，吸纳共识、不断完善、凝聚力量、明确方向，从而充分反映经济社会发展的客观要求，及时响应人民群众的迫切期待。此外，为了保证宪法在与时俱进中保持稳定，应当充分发挥宪法解释的作用。无论是改革创新还是推进法治，只要遇到与宪法条文与精神不一致的，执政者都应有宪法思维和宪法意识，先问“宪”于释宪机关，由释宪机关作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到贯彻和落实。另一方面，宪法要健全监督机制，具备必要的威慑力。一切违反宪法的行为，必须予以纠正和追究。只要宪法“有牙齿”、“能管用”，宪法就会树立起极大的权威。宪法也是法， 也具有法律效力，违反宪法同样要承担责任。但不同于民法、刑法等一般法律不一样，最可能违反宪法的并不是普通公民，而是国家机关；最可能违反宪法的也不是具体的行为，而是抽象的行为。如果国家机关的抽象行为违宪而没有审查监督和救济渠道，人权就得不到充分的保障，国家根本大法就会威信扫地。因此，必须尽快健全宪法监督机制，明确宪法监督程序，坚决纠正违宪行为。对于为违宪、违法或者不适当的规范性文件，人大常委会既可以通过内部沟通的方式督促制定机关自行纠正，也可以依法行使撤销权，逐步建立健全审查的标准和后续的程序，为宪法的有效实施和严格遵行树立“标尺”。
